Constitucionalidade do novo Código Florestal (Lei 12.651/2012)

NOÇÕES INTRODUTÓRIAS

Código Florestal

A Lei nº 12.651/2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, ficou conhecida como sendo o novo Código Florestal.

Foram ajuizadas cinco ações discutindo a constitucionalidade desta lei: uma ADC e quatro ADIs.

O STF realizou o julgamento conjunto dessas ações.

Resultado

O STF decidiu:

1) declarar a inconstitucionalidade das expressões “gestão de resíduos” e “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais”, contidas no art. 3º, VIII, b, do novo Código Florestal;

2) dar interpretação conforme a Constituição ao art. 3º, VIII e IX, de modo a se condicionar a intervenção excepcional em APP, por interesse social ou utilidade pública, à inexistência de alternativa técnica e/ou locacional à atividade proposta;

3) dar interpretação conforme a Constituição ao art. 3º, XVII e ao art. 4º, IV, para fixar a interpretação de que os entornos das nascentes e dos olhos d´água intermitentes configuram área de preservação permanente;

4) declarar a inconstitucionalidade das expressões “demarcadas” e “tituladas”, contidas no art. 3º, parágrafo único;

5) dar interpretação conforme a Constituição ao art. 48, § 2º, para permitir compensação apenas entre áreas com identidade ecológica;

6) dar interpretação conforme a Constituição ao art. 59, §§ 4º e 5º, de modo a afastar, no decurso da execução dos termos de compromissos subscritos nos programas de regularização ambiental, o risco de decadência ou prescrição, seja dos ilícitos ambientais praticados antes de 22.7.2008, seja das sanções deles decorrentes, aplicando-se extensivamente o disposto no § 1º do art. 60 da Lei 12.651/2012, segundo o qual “a prescrição ficará interrompida durante o período de suspensão da pretensão punitiva”;

7) que todos os demais dispositivos do novo Código Florestal são constitucionais.

ANÁLISE DOS DISPOSITIVOS DECLARADOS INCONSTITUCIONAIS

1) são inconstitucionais as expressões “gestão de resíduos” e “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais”, contidas no art. 3º, VIII, b, do Código Florestal

Veja o que diz a Lei:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

(…)

VIII – utilidade pública:

  1. b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, gestão de resíduos, energia, telecomunicações, radiodifusão, instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho;

Esse conceito de “utilidade pública” é utilizado em diversas partes da Lei nº 12.651/2012 com a finalidade de excetuar a proteção às áreas de preservação permanente e de uso restrito. Veja, por exemplo:

Art. 8º A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.

  • 1º A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.

Art. 11. Em áreas de inclinação entre 25° e 45°, serão permitidos o manejo florestal sustentável e o exercício de atividades agrossilvipastoris, bem como a manutenção da infraestrutura física associada ao desenvolvimento das atividades, observadas boas práticas agronômicas, sendo vedada a conversão de novas áreas, excetuadas as hipóteses de utilidade pública e interesse social.

Assim, em casos de utilidade pública seria possível a “mitigação” da proteção ambiental.

Ocorre que o STF, concordando com os argumentos de um dos autores da ADI (PSOL), entendeu que não se pode aceitar que um Estado, “ao qual é imposta constitucionalmente a defesa e preservação do meio ambiente, conceba a gestão de resíduos (construção de aterros sanitários) e o lazer como hipóteses de intervenção e supressão de vegetação em áreas de preservação permanente e em áreas de uso restrito”.

Em outras palavras, não se mostra compatível com o art. 225 da CF/88 autorizar-se a relativização da proteção da vegetação nativa protetora de nascentes, por exemplo, para “gestão de resíduos” ou para a realização de competições esportivas.

2) deve-se dar interpretação conforme a Constituição ao art. 3º, VIII e IX, da Lei, de modo a se condicionar a intervenção excepcional em APP, por interesse social ou utilidade pública, à inexistência de alternativa técnica e/ou locacional à atividade proposta.

Veja o que diz a Lei:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

(…)

VIII – utilidade pública:

  1. a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
  2. b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, gestão de resíduos, energia, telecomunicações, radiodifusão, instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho;
  3. c) atividades e obras de defesa civil;
  4. d) atividades que comprovadamente proporcionem melhorias na proteção das funções ambientais referidas no inciso II deste artigo;
  5. e) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal;

IX – interesse social:

  1. a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas;
  2. b) a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena propriedade ou posse rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde que não descaracterize a cobertura vegetal existente e não prejudique a função ambiental da área;
  3. c) a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condições estabelecidas nesta Lei;
  4. d) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009;
  5. e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade;
  6. f) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente;
  7. g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional à atividade proposta, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal;

Conforme já explicado no item anterior, em casos de utilidade pública ou interesse social, seria possível a “mitigação” da proteção ambiental, como no exemplo do art. 8º:

Art. 8º A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.

  • 1º A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.

A intervenção em áreas de preservação permanente deve ser excepcional, a fim de evitar o comprometimento das funções ecológicas de tais áreas.

Diante disso, o STF afirmou que essa previsão do art. 3º, VIII e IX, é constitucional, mas que a interpretação a ser dada é a de que somente pode haver intervenção em área de proteção permanente (APP) em casos excepcionais e desde que comprovada a inexistência de alternativa técnica e/ou locacional à atividade proposta.

3) deve-se dar interpretação conforme a Constituição ao art. 3º, XVII e ao art. 4º, IV, para fixar a interpretação de que os entornos das nascentes e dos olhos d´água intermitentes configuram área de preservação permanente.

Veja o que diz a Lei:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

(…)

XVII – nascente: afloramento natural do lençol freático que apresenta perenidade e dá início a um curso d’água;

Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:

(…)

IV – as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros;

A definição de nascente envolve perenidade (característica do que é perene = duradouro). Ocorre que o STF afirmou que não se pode negar proteção também aos entornos das nascentes e dos olhos d´água intermitentes.

Assim, a interpretação deve ser a de que os entornos das nascentes e dos olhos d´água, mesmo que intermitentes, também configuram área de preservação permanente.

4) são inconstitucionais as expressões “demarcadas” e “tituladas”, contidas no art. 3º, parágrafo único.

Veja o que diz a Lei:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

(…)

V – pequena propriedade ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3º da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006;

(…)

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, estende-se o tratamento dispensado aos imóveis a que se refere o inciso V deste artigo às propriedades e posses rurais com até 4 (quatro) módulos fiscais que desenvolvam atividades agrossilvipastoris, bem como às terras indígenas demarcadas e às demais áreas tituladas de povos e comunidades tradicionais que façam uso coletivo do seu território.

O Código Florestal, em diversos dispositivos, estabelece um tratamento diferenciado para a “pequena propriedade ou posse rural familiar”. Esse art. 3º, parágrafo único, confere o mesmo tratamento diferenciado às terras indígenas demarcadas e demais áreas tituladas de povos e comunidades tradicionais.

O STF declarou a inconstitucionalidade das expressões “demarcadas” e “tituladas”, de forma que tais terras e áreas poderão receber o tratamento diferenciado mesmo sem demarcação e titulação. Isso porque a titulação do território das comunidades tradicionais e dos povos indígenas representa uma mera “formalidade”, de caráter declaratório (e não constitutivo). Em outras palavras, mesmo sem demarcação ou titulação, tais territórios já existem e devem receber tratamento diferenciado independentemente dessas formalidades.

A exclusão dessas palavras foi, portanto, para beneficiar os povos indígenas e as comunidades tradicionais.

5) deve-se dar interpretação conforme a Constituição ao art. 48, § 2º, para permitir compensação apenas entre áreas com identidade ecológica.

Veja o que diz a Lei:

Art. 48.  A CRA pode ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa jurídica de direito público ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente.

(…)

  • 2º A CRA só pode ser utilizada para compensar Reserva Legal de imóvel rural situado no mesmo bioma da área à qual o título está vinculado.

CRA é a sigla para Cota de Reserva Ambiental.

A compensação da Reserva Legal é um mecanismo previsto no Código Florestal segundo o qual o proprietário ou possuidor que não estiver cumprindo os percentuais de Reserva Legal em sua propriedade poderá regularizar a situação adquirindo (comprando) CRAs.

Quem tem uma propriedade que cumpre os percentuais de Reserva Legal e possui vegetação excedente (“a mais” do que exige a lei) pode emitir CRA e quem tem déficit de Reserva Legal pode compensá-lo comprando CRA. Nesse sentido: http://www.oeco.org.br/colunas/colunistas-convidados/decisao-do-stf-sobre-o-novo-codigo-florestal-enfraquece-a-cota-de-reserva-ambiental/.

O novo Código Florestal adotou o critério do bioma para fins de compensação da Reserva Legal. Assim, o § 2º do art. 48 previu que a CRA pode ser utilizada para compensar Reserva Legal de imóvel situado no mesmo bioma da área à qual o título está vinculado. Em outras palavras, o proprietário que quiser adquirir CRA deverá comprar de imóveis rurais situados no “mesmo bioma”.

O STF entendeu que a aquisição de uma área no mesmo bioma é insuficiente como mecanismo de compensação. Isso porque pode acontecer de, dentro de um mesmo bioma, existir uma alta heterogeneidade de formações vegetais. Assim, pela redação legal, o proprietário poderia, dentro de um mesmo bioma, “compensar” áreas com formações vegetais completamente diferentes, já que, como dito, existe essa grande heterogeneidade.

Desse modo, o STF acolheu os argumentos técnicos no sentido de que as compensações devem ser realizadas somente em áreas ecologicamente equivalentes, considerando-se não apenas o mesmo bioma, mas também as diferenças de composição de espécies e estrutura dos ecossistemas que ocorrem dentro de cada bioma.

Em outras palavras, não basta que a área seja do mesmo bioma, é necessário também que haja identidade ecológica entre elas.

6) deve-se dar interpretação conforme a Constituição ao art. 59, §§ 4º e 5º, de modo a afastar, no decurso da execução dos termos de compromissos subscritos nos programas de regularização ambiental, o risco de decadência ou prescrição, seja dos ilícitos ambientais praticados antes de 22.7.2008, seja das sanções deles decorrentes, aplicando-se extensivamente o disposto no § 1º do art. 60 da Lei 12.651/2012, segundo o qual “a prescrição ficará interrompida durante o período de suspensão da pretensão punitiva”.

O art. 59, §4º e 5º conferiu uma espécie de anistia aos proprietários que cometeram ilícitos ambientais relacionados com a supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito, desde que cumpridos alguns requisitos. Confira:

Art. 59.  A União, os Estados e o Distrito Federal deverão, no prazo de 1 (um) ano, contado a partir da data da publicação desta Lei, prorrogável por uma única vez, por igual período, por ato do Chefe do Poder Executivo, implantar Programas de Regularização Ambiental – PRAs de posses e propriedades rurais, com o objetivo de adequá-las aos termos deste Capítulo.

(…)

  • 4º No período entre a publicação desta Lei e a implantação do PRA em cada Estado e no Distrito Federal, bem como após a adesão do interessado ao PRA e enquanto estiver sendo cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito.
  • 5º A partir da assinatura do termo de compromisso, serão suspensas as sanções decorrentes das infrações mencionadas no § 4º deste artigo e, cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo de compromisso para a regularização ambiental das exigências desta Lei, nos prazos e condições neles estabelecidos, as multas referidas neste artigo serão consideradas como convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, regularizando o uso de áreas rurais consolidadas conforme definido no PRA.

22 de julho de 2008 foi a data da edição do Decreto nº 6.514/2008, que regulamentou a Lei nº 9.605/98 (lei que trata sobre sanções penais e administrativas relacionadas com o meio ambiente).

O STF afirmou que esses dispositivos são válidos, mas que se deve evitar a prescrição e a decadência. Assim, deve-se dar interpretação conforme a Constituição ao art. 59, §§ 4º e 5º, de modo que, durante a execução dos termos de compromissos subscritos nos programas de regularização ambiental, não corra o prazo de decadência ou prescrição.

Aplica-se aqui a mesma solução prevista no § 1º do art. 60 da Lei nº 12.651/2012:

Art. 60. A assinatura de termo de compromisso para regularização de imóvel ou posse rural perante o órgão ambiental competente, mencionado no art. 59, suspenderá a punibilidade dos crimes previstos nos arts. 38, 39 e 48 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, enquanto o termo estiver sendo cumprido.

  • 1º A prescrição ficará interrompida durante o período de suspensão da pretensão punitiva.
  • 2º Extingue-se a punibilidade com a efetiva regularização prevista nesta Lei.

ARGUMENTOS INVOCADOS PELO STF PARA A DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DOS DEMAIS DISPOSITIVOS

Meio ambiente como direito e dever

O art. 225 da Constituição Federal estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Sob essa perspectiva, o meio ambiente assume função dúplice no microssistema jurídico, na medida em que representa simultaneamente um direito e um dever dos cidadãos, os quais se posicionam, paralelamente, também de forma simultânea, como credores e como devedores da obrigação de proteção respectiva.

Homem é parte indissociável do meio ambiente

O homem é parte indissociável do meio ambiente. Por intermédio das interações genéticas biologicamente evolutivas que se sucederam nos últimos milhares de anos, o meio ambiente produziu a espécie humana, cuja vida depende dos recursos nele contidos. Nesse ponto, nem os mais significativos avanços tecnológicos permitirão ao homem, em algum momento futuro, dissociar-se do meio ambiente, na medida em que a atividade humana inventiva e transformadora depende da matéria nele contida, sob todas as suas formas.

Homem é produto (e não proprietário) do meio ambiente

A capacidade de os indivíduos desestabilizarem o equilíbrio do conjunto de recursos naturais que lhes fornece a própria existência tem gerado legítimas preocupações, as quais se intensificaram no último século. Afinal, recursos naturais são escassos; determinados danos são irreversíveis ou extremamente agressivos à natureza; alterações climáticas tornaram-se problema real; e a poluição se alastra pelos grandes centros, entre outras evidências empíricas da crise ambiental. Portanto, o foco no crescimento econômico sem a devida preocupação ecológica consiste em ameaça presente e futura para o progresso das nações e até mesmo para a sobrevivência da espécie humana.

O homem apenas progride como ser biológico e como coletividade quando se percebe como produto — e não proprietário — do meio ambiente.

Políticas ambientais devem estar em harmonia com o mercado de trabalho e com o desenvolvimento social

Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores, como o mercado de trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc.

Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.

Não se deve desprezar que a mesma Constituição que protege o meio ambiente também afirma que o Estado brasileiro deve garantir a livre iniciativa (arts. 1º, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3º, II), erradicar a pobreza e a marginalização, e reduzir as desigualdades sociais e regionais (arts. 3º, III, e 170, VII), proteger a propriedade (arts. 5º, “caput” e XXII, e 170, II), buscar o pleno emprego (arts. 170, VIII, e 6º) e a defender o consumidor (arts. 5º, XXXII, e 170, V).

A proteção ambiental deve conviver com a tutela do desenvolvimento

O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita, assim, o duelo valorativo entre a proteção ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de gravidade o bem comum e a pessoa humana, num cenário de escassez. Portanto, o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente antagônicas.

Proteção ambiental não significa ausência completa de impacto do homem na natureza

Nessa medida, a preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode significar a ausência completa de impacto do homem na natureza, consideradas as carências materiais da geração atual e também a necessidade de gerar desenvolvimento econômico suficiente para assegurar uma travessia confortável para os nossos descendentes.

O suposto conflito entre meio ambiente e desenvolvimento econômico é tão somente aparente, envolvendo diversas nuances, em especial a justiça intergeracional, demandando escolhas trágicas a serem realizadas pelas instâncias democráticas (Parlamento e chefia do Poder Executivo), não podendo ser decidido apenas com base na convicção de juízes, por mais bem-intencionados que sejam.

Princípio da vedação ao retrocesso não está acima do princípio democrático

Por fim, o STF ressaltou que o princípio da vedação ao retrocesso não se sobrepõe ao princípio democrático, no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e Executivo, e nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento sustentável do país como um todo.

Fonte: Dizer o Direito

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